Por que o Brasil deve participar das missões da ONU?

A pesquisadora, Eduarda Hamann, defende o “reengajamento” do Brasil nas missões de paz da Organização das Nações Unidas (ONU). Para ela, o envio de tropas brasileiras em missões como a do Haiti, encerrada em 2017 depois de 13 anos de duração, traz ganhos políticos e institucionais que superam o valor financeiro investido.

Hamann é autora de um estudo chamado “É tempo de reengajar: O Brasil e as operações de manutenção de paz da ONU”, lançado em setembro pelo Instituto Igarapé, um centro de pesquisa sediado no Rio de Janeiro, que se dedica ao estudo de temas de segurança e defesa.

Nesta entrevista a pesquisadora, que é doutora em relações internacionais pela PUC-Rio, fez uma análise dos investimentos e dos ganhos que o Brasil teve ao participar de missões de paz da ONU desde os anos 1940.  Nas últimas sete décadas, o Brasil enviou 54 mil militares e policiais para participar em 50 missões de paz da ONU.

Mais de 80% dessas participações ocorreram depois da década de 1990. O país tem hoje uma dívida de mais de US$ 400 milhões com as Nações Unidas e pode encerrar em 2020 sua participação no Líbano, três anos depois de ter retirado suas tropas do Haiti.

A entrevista foi feita nove dias depois de o presidente brasileiro, Jair Bolsonaro, ter dito, em discurso na Assembleia Geral da ONU, em Nova York, que pretende “manter contribuição concreta às missões da ONU, inclusive no que diz respeito ao treinamento e à capacitação de tropas”.

  • Por que um país como o Brasil, que enfrenta problemas de violência, de pobreza e de fome em seu interior, deve investir em resolver esses mesmos problemas quando eles ocorrem em outros países, enviando até mesmo seus militares?

EDUARDA HAMANN: Não vejo essas duas ações como contraditórias. Políticas públicas na área doméstica e políticas públicas na área internacional (política externa e política de defesa) não são mutuamente excludentes.

Ambos os níveis (doméstico e internacional) têm espaços na agenda política dos mais diversos governos (no âmbito do Executivo), a despeito do espectro político-ideológico (de direita ou de esquerda), da mesma forma como ambos recebem dotação orçamentária específica para a realização dos mais diversos programas, projetos e atividades (por parte do Legislativo).

Algumas vezes chega a ocorrer algum tipo de sequenciamento entre políticas domésticas e algumas políticas para a área internacional, como nos casos em que o Brasil “exporta conhecimento”, compartilha experiências acumuladas ou transfere tecnologias das mais variadas áreas do conhecimento por meio da cooperação internacional.

A “cooperação internacional” é um dos objetivos da ONU, prevista no art. 1º da Carta da ONU. Na mesma linha, a “cooperação entre os povos” está prevista na lista dos princípios que regem as relações do Brasil entre seus pares (art. 4º da Constituição Federal). Essa base normativa não apenas permite como efetivamente promove a cooperação bilateral, triangular e multilateral por parte do Brasil.

Com efeito, desde pelo menos a década de 1940 o Brasil participa de parcerias bilaterais, triangulares e multilaterais que permitem receber e prestar cooperação a dezenas de países, buscando seus objetivos e promovendo interesses dos mais variados. No âmbito federal, a cooperação bilateral e a triangular são prestadas há décadas pelos canais governamentais.

Cabe à ABC (Agência Brasileira de Cooperação), institucionalizada em 1987, a liderança da maioria dos esforços oficiais tanto da cooperação recebida como da cooperação prestada, e que podem ocorrer nas áreas da agricultura, educação, saúde, formação profissional, justiça, defesa, etc. em parceria com demais atores da cooperação (Embrapa, MEC, Fiocruz, Senai, STJ, Ministério do Desenvolvimento etc).

Cabe mencionar que os militares brasileiros também fazem parte da implementação de diversos projetos de cooperação bilateral e dois importantes exemplos de atividades em curso são mencionados a seguir: projeto de cooperação bilateral implementado por militares da Marinha, que trabalham com desminagem humanitária em áreas selecionadas na Colômbia; e projeto de cooperação prestada de militares do Exército, que treinam tropas da Monusco (Missão da Organização das Nações Unidas para a Estabilização da República Democrática do Congo) repassando técnicas, táticas e procedimentos desenvolvidos nos cursos brasileiros de guerra na selva.

A cooperação multilateral, por sua vez, geralmente ocorre no âmbito dos organismos internacionais dos quais o Brasil é parte. Quando se trata de participação em “missões no exterior sob égide de organismos internacionais”, os dados demonstram que a ONU é o principal “cliente” do Brasil, tendo recebido 93,5% de todos os militares e policiais brasileiros que já passaram por uma missão no exterior desde a Segunda Guerra Mundial (1945), segundo dados do Ministério da Defesa.

O mandato ou escopo das missões dos organismos internacionais é definido por um colegiado e o Brasil, assim como os demais membros daquele organismo, podem decidir contribuir com militares, policiais ou civis para a execução do mandato.

Dessa forma, quando os militares atuam em atividades de cooperação internacional, sejam elas por meio de atividades bilaterais, triangulares ou multilaterais, eles não recebem a tarefa de resolver problemas de pobreza e fome, que são assuntos fora de sua competência, mas sim recebem a missão de garantir a estabilidade de determinadas áreas, de prover segurança de pessoas e de instalações.

Uma vez garantida a estabilidade em um bairro ou área, ou estando perto disso, abre-se espaço para as atividades de desenvolvimento em si, que são realizadas por agências oficiais daquele país, ao lado de agências da ONU e organizações da sociedade civil locais e internacionais, brasileiras inclusive.

  • Em seu discurso na Assembleia Geral, o presidente Bolsonaro prometeu “manter contribuição concreta” às missões de paz da ONU. Porém, o país está se retirando da missão no Líbano e tem uma dívida de US$ 400 milhões com a Organização. Por que a contradição entre atos e discursos?

EDUARDA HAMANN: Trata-se de uma contradição apenas aparente. É preciso colocar o assunto em perspectiva e considerar outros elementos para fazer uma avaliação mais completa.

Em primeiro lugar, existe uma questão de priorização no que se refere ao emprego das Forças Armadas: por força do disposto no Art. 142 da Constituição Federal e do Art. 1º da Lei Complementar 97/1999, as Forças Armadas “destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem”.

Todas as outras atividades, inclusive participação em operações de manutenção da paz, são consideradas “atribuições secundárias” e, portanto, não são prioridade.

Isso significa que o tomador de decisão da área da Defesa, quando estiver diante de dois ou mais cenários e precisar optar por um por razões financeiras ou logísticas, ou qualquer outra razão — no caso em discussão, o decisor teve de optar entre continuar na Unifil (Força Interina das Nações Unidas no Líbano) ou proteger os mares do Atlântico Sul —, deve-se necessariamente favorecer as ações principais, aquilo a que se destinam as Forças Armadas, e não as ações subsidiárias.

No caso em discussão, a defesa da pátria é obviamente a ação principal, prevista no dispositivo constitucional, e assim foi decidido. Nos últimos 70 anos, a participação do Brasil em operações de manutenção da paz ocorreu principalmente por meio de militares do Exército (77,5% de todos os brasileiros uniformizados já enviados para operações dessa natureza) e também, em menor escala, da Força Aérea (1,3%) e de policiais militares de praticamente todas as corporações (0,75%), de acordo com dados do Ministério da Defesa.

Assim, após a retirada da Marinha do Líbano até meados de 2020, é possível, e até provável, que tropas do Exército voltem a ser enviadas para alguma outra operação. De qualquer forma, desde o fim da Minustah (Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti), formalmente encerrada em outubro de 2017, o Brasil tem atuado nas operações de manutenção da paz por meio de três linhas de ação que ocorrem de maneira independente: Primeiro, por meio do envio de tropas em uma missão relevante para a política externa e para uma das Forças Armadas, como terá sido o caso da participação da Marinha na Unifil, a missão no Líbano, até meados de 2020, e pode vir a ser o caso do Exército Brasileiro em outra operações de manutenção da paz até 2022.

Segundo, por meio do envio de contribuições pontuais de militares e policiais em missões de menor destaque relativo para a projeção do Brasil. Terceiro, por meio da transferência de conhecimento e expertise sobre operações de manutenção da paz, alinhada à liderança exercida por brasileiros, em cargos de comando e de chefia no terreno e em Nova York ou funções relevantes para a elaboração de doutrinas e normas sobre operações de manutenção da paz.

A terceira linha de ação, inovadora, foi mencionada explicitamente no final do trecho sobre operações de manutenção da paz do discurso do Bolsonaro na Assembleia Geral da ONU, que transcrevo a seguir: “Reafirmo nossa disposição de manter contribuição concreta às missões da ONU, inclusive no que diz respeito ao treinamento e à capacitação de tropas, área em que temos reconhecida experiência”.

De fato, o Brasil acumula uma dívida de mais de US$ 430 milhões com relação aos três orçamentos da ONU. Ao se considerar apenas o orçamento das operações de manutenção da paz, a dívida brasileira é de US$ 284 milhões, de acordo com dados do Secretariado da ONU atualizados em setembro de 2019.

Na pesquisa realizada para o artigo de minha autoria, “É Tempo de Reengajar”, lançado recentemente pelo Instituto Igarapé, há detalhes sobre três dos fatores que explicam a mudança no comportamento do Brasil com relação ao (não) pagamento de suas contribuições na integralidade: a redução do crescimento da economia brasileira; a mudança na cota designada ao Brasil para o orçamento das operações de manutenção da paz da ONU e o impacto do pagamento integral das contribuições no orçamento doméstico.

Ao entender as fórmulas que a Assembleia Geral utiliza para definir as cotas de cada Estado-membro para os orçamentos da ONU, concluímos que, em breve, a cota do Brasil será reduzida. Isso deve ocorrer nos próximos anos, assim que os dados econômicos mais recentes forem incluídos nos cálculos da escala de contribuições.

Esse fator, junto com a pequena queda no deficit orçamentário do governo brasileiro, deve criar um momento favorável ao pagamento de boa parte das dívidas junto aos orçamentos da Organização.

  • O que o Brasil ganha participando dessas missões? Como isso é calculado financeiramente?

EDUARDA HAMANN: Segundo especialistas como [Alex J.] Bellamy e [Paul D.] Williams, autores que se aprofundaram na análise das operações de paz, os Estados-membros seguem pelo menos um de cinco tipos de motivação ou rationale [razão] quando decidem enviar militares e policiais para as operações de manutenção da paz: político, econômico, de segurança, institucional e normativo.

No caso do Brasil, os aspectos que mais sobressaem do processo decisório têm natureza política, institucional e normativa. As motivações de natureza política podem incluir a busca por prestígio no plano internacional, a possibilidade de influenciar decisões sobre determinadas operações de manutenção da paz, o acesso privilegiado a informações de uma missão específica ou a percepção de que a participação pode conferir acesso a assentos no Conselho de Segurança, apenas para mencionar exemplos que cabem nos cálculos do Brasil quando da decisão de participar de operações de manutenção da paz.

A motivação de cunho institucional também está presente, uma vez que a participação em operações de manutenção da paz tem permitido o alcance de importantes ganhos operacionais e doutrinários para as Forças Armadas brasileiras, por meio da experiência adquirida no terreno, da evolução do preparo e da doutrina, da autorização de aquisição de novos equipamentos, etc.

Por fim, também devemos considerar o aspecto normativo, ou seja, o desejo de manter uma imagem de “bom cidadão global”, aquele que se identifica com o sofrimento de outros e contribui para aliviar ou prover melhores condições dentro das possibilidades do mandato e das capacidades operacionais.

Ligado a essa motivação também aparece o desejo de reafirmar o compromisso de um país com o sistema de normas da ONU de se lidar com conflitos armados ou com ameaças à estabilidade do sistema internacional. Todos os países que contribuem com tropas e equipamentos recebem um reembolso da ONU, calculado a partir de uma tabela previamente definida.

Dados oficiais demonstram que, entre abril de 2004 e junho de 2012, o governo brasileiro investiu R$ 1,67 bilhão no preparo e emprego de tropas na Minustah (Haiti) e na Unifil (Líbano), e recebeu da ONU o reembolso equivalente a R$ 523,97 milhões. Olhando somente para a Minustah (Haiti), nos dez primeiros anos da missão, ou até 1º de junho de 2014, o investimento do Brasil para preparar e manter soldados no Haiti teria sido de R$ 2,1 bilhões de reais e, desses, apenas 35% foram reembolsados pela ONU.

Assim, embora o aspecto financeiro evidentemente faça parte do cálculo do Brasil, ele não se mostrou decisivo durante o tempo em que o país preparou, enviou e manteve tropas na Minustah (2004-2017) e na Unifil (2011-presente).

A fase de 2000 a 2017 é a mais importante da história brasileira em termos quantitativos, com recorde histórico na quantidade de operações da ONU com brasileiros, e, principalmente, na quantidade de brasileiros no terreno. Em anos mais recentes, certamente por causa da crise, o aspecto financeiro foi o único motivo mencionado na resposta oficial do Brasil à ONU, quando da recusa ao convite para contribuir com tropas para a Missão da ONU na República Centro-Africana, a Minusca, em abril de 2018.

Sabe-se, no entanto, que o processo decisório que culminou na recusa considerou também questões políticas como falta de prioridade da República Centro-Africana na política externa brasileira, e questões institucionais, como os desafios logísticos e o alto risco para as tropas. Muitos militares que têm cargos importantes no atual governo brasileiro construíram suas carreiras participando de missões de paz da ONU.

  • Como entender que eles agora façam parte de um governo que critica a própria ONU por um suposto “globalismo”?

EDUARDA HAMANN: Sabemos que há vários ex-peacekeepers [membros de missão de paz] no alto escalão do atual governo federal, mas não é possível afirmar que eles tenham “construído suas carreiras “participando de operações de paz da ONU”. O tempo investido por qualquer peacekeeper em uma operação é praticamente desprezível quando se olha para o tempo total da carreira.

A maioria dos peacekeepers hoje no governo está no nível de oficial general (das três Forças Armadas). Um militar somente alcança esse posto depois de cerca de 40 anos de carreira. Se ele tiver participado de uma operação de manutenção da paz, terá desempenhado funções de assessoria ou comando, com contratos que duram de seis a doze meses, via de regra, ou terá sido integrante de uma tropa, com contratos que duram seis meses.

Assim, o tempo em que um militar desse nível esteve envolvido em uma operação de manutenção da paz equivale a cerca de 2% do tempo investido em toda a sua carreira, de modo que não procede a afirmação de que os muitos militares que estão hoje no governo “construíram suas carreiras” participando de operações de manutenção da paz da ONU.

Além disso, faço coro com outros analistas que argumentam que o atual governo é composto por diferentes grupos de apoio, que nem sempre concordam entre si e que têm influências variadas sobre diferentes temas e agendas do governo. E que, apesar disso e das crises internas, ainda integram o mesmo governo.

Nesse contexto, entendo que o tema “operações de manutenção da paz” tenha sido manejado pelo grupo dos militares e, até o momento, de maneira não-ideologizada. A única manifestação explícita, por parte do governo, acerca da participação do Brasil nas operações de manutenção da paz apareceu no discurso do Bolsonaro na abertura do Debate Geral da Assembleia Geral da ONU.

  • Por: João Paulo Charleaux, repórter especial do Nexo, direto de Paris.


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